关于全面建立“五保”老人集中供养和孤儿集中收养制度的实施意见

伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

根据国务院关于健全特困人员救助供养制度的有关精神，以及自治区第九次党代会“力争到2020年有意愿的‘五保’老人实现集中供养、孤儿实现集中收养，筑牢社会保障安全网”的重要部署，为进一步保障和改善基本民生，提高我区“五保”老人和孤儿生活水平，现就全面建立“五保”老人集中供养和孤儿集中收养制度，提出如下实施意见：

　　一、指导思想

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，特别是习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上的重要讲话和视察新疆时的重要讲话精神，贯彻落实自治区党委第九次代表大会的部署要求，围绕社会稳定和长治久安总目标，立足新疆实际，全面建立“五保”老人集中供养和孤儿集中收养制度，为特殊群体提供更好的基本公共服务，切实增强“五保”老人和孤儿的获得感和幸福感，筑牢社会保障安全网，促进社会公平进步，为新疆社会稳定和长治久安奠定坚实基础。

　　二、基本原则

　　（一）坚持政府主导、托底保障原则。“五保”老人供养和孤儿养育，是各级人民政府的重要职责。各级人民政府要将有意愿的“五保”老人和孤儿全部纳入公办供（收）养机构集中供（收）养，要对“五保”老人和孤儿提供基本生活、照料服务、疾病治疗、学习教育和殡葬服务等方面保障。

　　（二）坚持城乡统筹、因地制宜原则。统筹城乡养老资源，充分利用各类公办养老机构存量资源，开展“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作，“五保”老人集中供养机构以县、市和中心乡镇为主，孤儿集中收养机构以地、县（市）为主，因地制宜、统筹建设。

　　（三）坚持整合资金、分级负担原则。多渠道筹集资金，整合中央集中彩票公益金、各级财政预算资金、福利彩票公益金和援疆资金、专项建设基金、社会捐助资金等，确保“五保”老人集中供养和孤儿集中收养经费保障到位。

　　（四）坚持分级管理、落实责任原则。各级人民政府统筹做好本行政区域内“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作，落实县（市、区）、乡（镇）人民政府主体责任，加强机构设置、人员配备、管理服务和资金保障等工作。

　　三、目标任务

　　到2020年底，有意愿集中供养的“五保”老人（主要指农村无劳动能力；无生活来源；无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的60周岁以上老年人）集中供养率达到100%；孤儿（主要指失去父母；查找不到生父母的未满18周岁的未成年人）集中收养率达到100%。具体分两个阶段实施。

　　第一阶段（2017年1月—12月）：对现有各类公办养老机构空置床位进行统筹整合，将各类公办养老机构空置床位全部用于有意愿集中供养的“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作，到2017年底，全面完成公办养老机构空置床位改造提升工作，实现空置床位利用率达到100%，服务水平全面提升，供（收）养经费足额到位，机构健康高效运转，集中供（收）养“五保”老人和孤儿生活幸福，有更多获得感。

　　第二阶段（2018年1月—2020年12月）：在各地全面完成公办养老机构空置床位集中使用的基础上，根据全区有意愿“五保”老人和孤儿供（收）养需求，全力推进新增机构和床位建设，配备相应的设施设备，并依据床位建设工作进度，持续开展“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作，确保到2020年有意愿的“五保”老人全部实现集中供养，孤儿全部实现集中收养。

　　四、机构建设

　　（一）科学规划。坚持规划先行，综合考虑本地经济社会发展水平、集中供（收）养工作的实际需求和现有基础设施，因地制宜、整合资源、合理布局，整合社会福利园区、社会福利院等现有机构和资源，制定切实可行的社会福利机构建设规划方案。集中供（收）养机构建设要坚持有利于集中供（收）养对象的基本生活权益、有利于改善办院条件和扩大办院规模、有利于节约管理成本和充分利用资源的原则，选择临近居民区，距医疗机构和学校较近，交通便利，公共服务设施和基础配套设施较好，环境安全卫生、远离自然灾害威胁的区域建设，禁止在污染区和危险区内建设供（收）养机构。

　　（二）统筹建设。

　　1. 改造提升敬老院。各地要根据“五保”老人集中供养实际需求，加快对现有敬老院进行维修改造和改建、扩建。敬老院维修改造和改扩建工作，按照《老年养护院建设标准（建标144-2010）》相关规定设置床位、配备设施。改造提升后，各级敬老院要达到抗震要求和消防验收标准，应建有居室、厨房、餐厅、储藏室、活动室、浴室、卫生间、值班室、办公室等辅助用房，设置无障碍设施。居室配备床、桌、椅、柜、被褥等生活必备用品，并提供不同季节的衣物和床上用品；活动室配备器材；浴室保暖、通风，设有墙面扶手；餐厅配备食谱公告栏、消毒柜、洗漱池等设施，确保满足“五保”老人服务需求。

　　2.完善福利园区基础设施。各地要进一步提升各级社会福利园区现有床位利用率，加快尚未竣工和尚未投入使用社会福利机构建设，对已投入使用但因设施设备投入不足，造成利用不充分的园区进行补充完善。进一步完善功能，提升服务水平，盘活现有资源，发挥最大效益。

　　3.综合利用各类资源。一是实施“公建民营”、“公办民营”的各类养老服务机构，要优先保障本地区“五保”老人集中供养工作，在完成本地区有意愿“五保”老人集中供养任务后，方可面向其他有需求老年人提供服务。二是各类供（收）养机构挪作他用的，要及时收回，确保用于“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作。三是各地要充分利用闲置的公共设施资源,积极进行维修改造,进一步促进“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作需求。

　　4.加快新建福利院。各地要按照“因地制宜、讲求实效，整体规划、分步实施”的原则，在充分利用供（收）养机构空置床位后，根据有意愿“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作需求，加快推进供（收）养机构建设。各类供（收）养机构应优先在地县福利园区内进行建设，福利园区条件不具备或没有福利园区的地（州）、县（市），社会福利院集中在县、市政府所在地建设，儿童福利院集中在地（州）、县（市）政府所在地建设，力争四年内全面完成新增床位建设任务。

　　（三）规模标准。“五保”老人集中供养机构和孤儿集中收养机构新建项目，地县级建设规模应不低于100张床位。机构建设，严格执行《老年养护院建设标准（建标144-2010）》和《儿童福利院建设标准（建标145-2010）》的相关规定，完善功能性和辅助性用房建设和设施配备。“五保”老人集中供养项目房屋综合建筑面积35㎡/床，孤儿集中收养机构项目房屋综合建筑面积为32㎡/床。

　　五、资金保障

　　（一）集中供收养机构建设资金。

　　1.改造提升项目。“五保”老人供养和孤儿收养机构改建、扩建，基础设施完善等改造提升所需资金以各地负担为主，自治区予以支持，并重点向南疆地区和边境贫困县市倾斜。

　　2.新建项目。“五保”老人供养和孤儿收养机构建设，自治区按机构建设资金总额的40%进行资助，各地按机构建设资金总额的60%进行配套。

　　3.资金来源。集中供（收）养机构所需新建、改扩建、基础设施完善及改造提升等所需资金，自治区资助资金通过中央预算内投资、“十三五”中央集中彩票公益金、民政部本级福利彩票公益金、自治区本级福利彩票公益金及自治区财政预算儿童机构设施建设资金等途径筹集，其中中央预算内投资支持的新建、改扩建项目按照中央预算内投资项目要求，由自治区发展改革委商民政厅形成项目建议方案后上报国家；各地配套资金通过本级福利彩票公益金、援疆资金（继续保持“十二五”援疆资金规模）、各地财政预算资金和社会捐助资金等途径筹集。

　　（二）集中供（收）养对象基本生活资金。“五保”老人集中供养基本生活保障经费，按照自治区确定的每人每月不低于520元标准，以各地财政负担为主，自治区财政给予适当补助。孤儿集中收养基本生活保障经费，按照每人每月不低于900元标准，除中央财政补助400元外，其余500元按原规定比例分级负担。集中供（收）养对象基本生活保障经费标准随经济增长按比例自然增长。

　　（三）集中供（收）养机构聘用人员经费。“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构聘用人员所需经费，由自治区和各地共同负担。机构护理人员工资标准按照不低于当地最低工资标准的2倍确定，工勤人员工资标准按照不低于当地最低工资标准确定。

　　（四）集中供（收）养机构运转资金。“五保”老人集中供养机构和孤儿集中收养机构所需办公、水、电、暖、气、通讯及设施设备维护、维修等运转经费，由各级地方财政足额保障。

　　六、机构设置和人员配备

　　（一）机构设置和人员编制。县（市、区）、乡（镇）政府设立的五保老人集中供养机构和孤儿集中收养机构，为县（市、区）民政部门管理的公益性事业单位。具体机构设置事宜，由本级机构编制管理部门按照管理权限审批，所需编制原则上在各地事业编制总量内调剂解决。对符合条件的供（收）养机构，可按程序进行事业单位法人登记。

　　按照属地管理和分级诊疗的原则，各级医疗卫生机构负责“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构中的医疗卫生保障工作，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制。

　　（二）专业人员及护理员配备。根据《老年社会福利机构基本规范》（MZ008-2001）、《儿童社会福利机构基本规范》（MZ010-2001）和相关规定，“五保”老人集中供养机构和孤儿集中收养机构应结合实际需要，配备护理人员、社会工作专业人员和心理疏导员、专职康复技师及驾驶员、厨师、保安、保洁等工勤人员。其中“五保”老人集中供养机构的护理人员按照与失能失智老人不低于1∶3、与生活自理老人不低于1∶10的比例配备；孤儿集中收养机构的护理人员与孤儿按照不低于1∶15的比例配备。供（收）养机构专业人员、护理人员、工勤人员的配备数量和条件，由当地人民政府确定，实行动态管理。

　　七、保障措施

　　（一）统一思想，提高认识。“力争到2020年有意愿的‘五保’老人实现集中供养、孤儿实现集中收养”是自治区第九次党代会提出的主要任务之一，体现了自治区党委对特困人员的特殊关爱和为民情怀。建立“五保”老人集中供养和孤儿集中收养制度，是实现贫困人口如期脱贫，全面建成小康社会的必然要求，也是自治区出台的一项重大民生工程、暖心工程和德政工程。各地、各有关部门要高度重视,充分认识建立这项制度的重要性和必要性，切实把思想认识统一到自治区党委的重大决策部署上来，把智慧和力量凝聚到自治区党委第九次代表大会确定的目标任务上来，坚定不移贯彻落实社会稳定和长治久安总目标，科学部署、扎实推进，全面完成“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作任务，确保自治区党委的决策部署落到实处。

　　（二）加强领导，明确职责。各地要切实加强“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作的组织领导，将此项工作列入重要议事日程，要建立健全“党委领导、政府负责、民政牵头、部门协调、社会参与”的工作机制，成立由主要领导任组长，相关部门负责人为成员的工作领导小组，强化组织领导、明确工作责任，落实建设规划，实现任务目标。民政部门要充分发挥牵头作用，负责集中供（收）养建设项目指导、协调和督促检查工作，负责督促各地推进“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作；财政部门要落实供（收）养机构建设经费、供养经费、聘用人员工资和运转经费，加强资金监管，确保专款专用、发挥效益；发展改革部门要将集中供（收）养工作纳入国民经济和社会发展规划，协调援疆资金，争取中央预算内资金，加强对供（收）养机构项目建设支持；编办要积极落实供（收）养机构所需机构设置和人员编制；人社部门要做好供（收）养机构服务人员招聘服务工作，并积极开展护理人才职业技能培训与鉴定，推进集中供（收）养服务人员职业化水平；卫生计生部门要鼓励具备一定规模的供（收）养机构开办医疗机构，并优先予以审核审批，加大对集中供（收）养机构的服务能力建设和技术指导力度；教育部门要加强对社区行政服务与管理、老年服务和学前教育类的人才培养，各级教育行政部门要积极妥善安置集中收养适龄孤儿接受学校教育。

　　（三）宣传引导，精准实施。各地、各有关部门要进一步加强对“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作制度的宣传、引导，制定完善相关政策，引导“五保”老人和孤儿到机构集中供（收）养。各地要根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）和《民政部关于印发特困人员认定办法的通知》（民发〔2016〕178号）文件精神，严格认定条件和程序，建档立卡、精准造册，确保“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作实现对象认定精准、资金补助精准。“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作要采取层层签订目标责任书，分步推进。各地要以目标定进度，进一步细化实施方案，细化任务分解。

　　（四）强化管理，保障运转。各级人民政府要强化主体责任，认真抓好“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构设置、人员配备、各类经费保障等工作，推进供（收）养机构规范运转。要加强供（收）养机构建设与规范化、标准化服务管理，强化各类护理人员、服务人员业务培训，健全考核管理办法，不断提高供（收）养机构管理服务水平。要树立问题导向，及时研究解决供（收）养机构建设和运转中的问题，推动我区“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作持续、健康发展，努力将供（收）养机构打造成为爱国主义教育基地、社会主义道德示范基地、民族团结教育示范基地和慈善捐赠接受基地。同时，要鼓励志愿者、社会各界人士和企事业单位关心关爱“五保”老人、孤残儿童，支持参与“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构的建设和服务管理工作，共同营造敬老爱幼的良好社会氛围。

　　（五）加强督导，确保落实。“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作，事关党和政府的形象，事关特困人员的切身利益，必须严格管理、规范推进，真正把好事做好、好事办实。各级人民政府要将“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构的建设和管理纳入年度目标考核任务，建立定期检查和责任追究制度，确保工作有效落实。工程建设要严格落实国家和自治区相关建设标准，执行项目建设法人制、招投标制、监理制、合同管理制、工程质量终身制，落实项目用地，完善配套设施，减免相关费用，确保建一处、成一处、用一处。机构管理要进一步强化督导、落实责任，各地、各相关部门每年要对“五保”老人集中供养和孤儿集中收养机构组织专项检查评估，对政策不落实、管理服务不到位的予以通报批评；对供（收）养机构不履行管理和服务职责，导致供（收）养对象合法权益遭受侵害的，责令限期整改；对管理服务缺失、造成重大事故和严重损失的，要依法追究相关单位和人员的责任。自治区人民政府将每年组织相关部门，对各地“五保”老人集中供养和孤儿集中收养工作推进情况进行专项督导检查，对较好完成任务的地（州、市）、县（市）予以表彰，对没有按期完成任务的地（州、市）、县（市）予以通报批评。

　　各地要根据本《实施意见》要求，结合实际抓紧制定实施方案。各有关部门要依据本部门职责，制定具体的贯彻落实措施。

2017年1月5日

  审核人：渠怀启