博州政办发〔2018〕41号

各县市人民政府，赛里木湖风景名胜区管委会，五台工业园区（湖北工业园）管委会，州人民政府各部门：

《自治州建立资源环境承载能力监测预警长效机制责任分解方案》已经自治州人民政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

2018年5月23日

（此件公开发布）

自治州建立资源环境承载能力监测预警长效机制责任分解方案

建立资源环境承载能力监测预警长效机制，是完善主体功能区战略和制度，形成“三区三线”空间布局和实现“多规合一”的基础工作，是建立完善科学的空间规划体系，推进生态文明建设的重要举措。为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发< 关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见>的通知》（厅字﹝2017﹞25号）和自治区《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的实施意见》（新政办发﹝2018﹞10号）精神，推动实现资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化，引导和约束各县市、各部门、各单位严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展，结合我州实际，制定本方案。

一、 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，坚持统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，坚持人与自然和谐共生，把发展建立在生态安全基础上，坚定不移实施主体功能区战略和制度，建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的资源环境承载能力监测预警长效机制，有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度，切实把各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，努力建设天蓝地绿水清的美丽博州。

二、 基本原则

㈠ 开展定期评估，实时动态监测。定期开展全域和特定区域资源环境承载能力评估，对超载区和永久基本农田、矿山地质环境、生态保护红线、行洪通道等重点区域进行实时动态监测，增强监测预警实效。

㈡ 加强设施建设，注重制度创新。结合资源环境承载能力监测预警的需求，坚持软硬结合，强化监测设施、监测预警数据库和数据信息平台等设施建设，完善绩效考核、自然资源资产离任审计等配套政策，创新监测预警评价、社会协同监督、分组管控等机制，提高监测预警能力。

㈢ 从严管控限制，有效激励约束。针对不同资源环境超载类型，因地制宜制定水资源、土地资源、环境和生态等差异化、可操作的管控措施，建立资源环境承载能力激励约束机制，限制资源环境恶化地区，激励资源环境改善地区，促进生态环境不断改善。

㈣ 加强政府监管，强化社会监督。强化政府监管能力建设，加强对资源环境承载能力超载区和重点区域的监督管理，充分发挥社会监督作用，定期向社会公布监测预警评价信息，鼓励社会各界多方参与，形成监测预警合力。

三、评价标准

资源环境监测预警评价以县级行政区为评价单元，通过集成评价、成因分析及政策预研，全面反映国土空间资源环境承载能力状况，确定区域超载类型、预警等级和分析超载成因，诊断和预判区域可持续发展状态，制定差异化、可操作的限制性措施。

评价包括基础评价和专项评价。基础评价对所有县级行政单元内的土地资源、水资源、环境和生态四项基础要素进行全覆盖评价，分别采用土地资源压力指数、水资源消耗总量和强度、污染物浓度超标指数和生态系统健康度来测定。专项评价分别对主体功能定位中的重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区进行评价，其中重点开发区侧重评价区域的水环境与大气环境质量；农产品主产区重点评价耕地质量和草畜平衡状况；重点生态功能区按照水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等不同重点生态功能区类型，分别以水源涵养指数、水土流失指数、土地沙化指数、栖息地质量指数为特征指标，评价生态系统功能状况。

根据评价结果，将资源环境承载能力分为超载、临界超载、不超载三个等级。基础评价与专项评价中任意一个指标超载、两个及以上指标临界超载的组合，确定为超载类型；将任意一个指标临界超载的确定为临界超载类型；其余为不超载类型。根据资源环境耗损加剧与趋缓程度，进一步将超载等级分为红色和橙色两个预警等级、临界超载等级分为黄色和蓝色两个预警等级、不超载等级确定为绿色无警等级，预警等级从高到低依次为红色、橙色、黄色、蓝色、绿色。

四、管控措施

㈠ 分级管控。按照资源环境耗损加剧与趋缓程度，对于红色预警区，针对超载因素实施最严格的区域限批，依法暂停办理相关行业领域新建、改建、扩建项目审批手续，明确导致超载产业退出的时间表，实行城镇建设用地减量化。对从临界超载恶化为超载的地区，参照红色预警区综合配套措施进行处理；对从不超载恶化为临界超载的地区，参照超载地区水资源、土地资源、环境、生态等单项管控措施酌情进行处理，必要时可参照红色预警区综合配套措施进行处理。对从超载转变为临界超载或者从临界超载转变为不超载的地区，实施不同程度的奖励性措施。对不超载地区，研究建立生态保护补偿机制和发展权补偿制度，加大绿色金融倾斜力度，鼓励符合主体功能定位的适宜产业发展。（责任单位：各县市人民政府，赛里木湖风景名胜区管委会，五台工业园区< 湖北工业园>管委会，州发改委）

强化领导干部生态文明建设目标评价考核。对超载地区、临界超载地区，由自治州人民政府及相关部门通过书面通知、约谈或公告等形式对相关县市人民政府或部门进行预警提醒，督促相关地区转变发展方式，降低资源环境压力。相关县市人民政府要根据超载因素制定系统性减缓超载程度的行动方案，明确资源环境达标任务的时间表和路线图，限期退出红色预警区。对于红色预警区和资源环境持续恶化区域，对现有严重破坏资源环境承载能力、违法排污破坏生态资源的企业，依法限制生产、停产整顿，并依法依规采取罚款、责令停业、关闭以及将相关责任人移送行政拘留等措施从严惩处，构成犯罪的依法追究刑事责任；对监管不力的政府部门负责人及相关责任人，根据情节轻重实施政务处分直至追究刑事责任；对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部，不得提拔使用或者转任重要职务，视情况给予诫勉、责令公开道歉、组织处理或者党纪政务处分。建立超载地区限制性措施落实情况监督考核、信用记录和责任追究制度，对限制性措施落实不力、资源环境持续恶化的县市人民政府和企业等，纳入自治区和全国信用信息共享平台，依法依规严肃追责。（责任单位：州纪委监委，州党委组织部，州发改委）

㈡ 水资源管控。严格控制水资源消耗总量和强度，强化水资源保护和入河排污监管。对水资源超载区，水利部门暂停审批建设项目新增取水许可审批，制定并严格实施用水总量削减方案，对主要用水行业领域实施更严格的节水标准，落实水资源费征收标准；相关县市人民政府要通过退减不合理灌溉面积、调整产业结构、加强中水利用和建设节水设施等方式，降低水资源压力。对临界超载地区，水利部门要暂停审批高耗水项目取水许可审批，严格管控用水总量；相关县市人民政府要积极优化调整产业结构，加大中水利用和节水力度。对不超载地区，严格落实“三条红线”控制指标，确保水资源环境承载能力保持可持续发展状态。（责任单位：各县市人民政府，州水利局）

㈢ 土地资源管控。国土部门对土地资源超载地区，原则上不新增建设用地指标，实行城镇建设用地零增长，严格控制各类新城新区和开发区设立；对临界超载地区，严格管控建设用地总量，逐步提高存量土地供应比例，用地指标向基础设施和公益项目倾斜；对不超载地区，鼓励存量建设用地供应。农业、畜牧部门对耕地、草原资源超载地区，实施轮作休耕、禁牧休牧制度，禁止耕地、草原非农非牧使用，大幅降低耕地施药施肥强度和畜禽粪污排放强度；对临界超载地区，严格限制耕地、草原非农非牧使用；对不超载地区，巩固和提升耕地质量，实施草畜平衡制度。（责任单位：州国土资源局、农业局、畜牧兽医局）

㈣ 环境管控。环保部门要加强水环境和大气环境质量监测、分析和评估，实行污染物排污许可制度。对环境超载地区，依法督促相关县市人民政府制定限期达标规划并限期达到国家环境质量标准，率先执行排放标准的特别排放限值，依法暂停新建、扩建、改建建设项目环境影响文件审批，不得开展增加该区域污染物排污权的交易，根据区域环境质量和存在环境问题情况，依法按照《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）》（环发﹝2015﹞169号）实施区域限批。对临界超载地区，执行主要污染物特别排放限值，新建、改建、扩建建设项目实行主要污染物“倍量替代”。不超载地区、流域，新建、改建、扩建建设项目实行主要污染物“等量替代”。（责任单位：州环保局）

㈤ 生态管控。发改、财政、环保、国土、水利、林业、畜牧、金融等部门要发挥生态保护职能作用，强化协调，综合施策，切实加强生态管控。水利、林业部门要加强对河湖等自然生态系统的保护，环保部门要完善生态功能区划数据库建设，在生态空间范围内具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域划定生态保护红线，实施最严格的保护措施，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，最大程度保障整体生态安全。林业、畜牧、环保、住建和旅游部门要加大生态保护红线区域管控力度，及时制止和查处生态保护红线区域内破坏生态环境、违法建设的行为。对生态超载地区，相关县市人民政府要及时制定限期生态修复方案，实行更严格的定期精准巡查制度，必要时实施生态移民搬迁，对生态功能严重退化的区域实行封禁管理，促进生态系统自然修复；对临界超载地区，各部门要加密监测生态功能退化风险区域，科学实施山水林田湖草系统修复治理，合理疏解人口，遏制生态系统退化趋势；对不超载地区，发改、财政、金融等部门要综合运用投资、财政、金融等政策工具，支持绿色生态经济发展。（责任单位：州发改委、财政局、环保局、国土资源局、水利局、林业局、畜牧兽医局、住建局、旅游局、金融办）

五、 重点任务

㈠ 开展资源环境承载能力试评价工作。自治州发改委牵头整合相关部门资源，依靠科研机构力量，以县域行政区为评价单元，围绕土地资源、水资源、环境和生态等要素，于2018年上半年前完成资源环境承载能力试评价工作。结合关键指标的变化趋势，综合判断各县市资源环境是否超载和预警等级，提出相应调控政策思路，形成资源环境承载能力评估和监测预警报告。依据自治州资源环境承载力监测预警评价结论，强化主要指标、具体参数、集成方法、成因解析，建立符合博州实际的资源环境承载能力监测预警技术体系，探索构建部门间信息共享机制和共享平台，提出建立资源环境承载能力监测预警长效机制的总体思路。（责任单位：州发改委）

㈡ 加强监测预警设施建设。积极整合相关部门现有监测网络资源，建立由国土、环保、住建、水利、农业、畜牧、统计、林业多部门协同布局监测机制，重点加强薄弱环节和县级监测网点布设，实现资源环境承载能力监测网络全覆盖。

国土部门负责永久基本农田、采空塌陷区、突发地质灾害区、地质公园、耕地质量等别和土地利用变化的监测和数据库建设，做好绘制全州数字高程图、最新的行政区划图和地理国情普查相关工作；环保部门负责生态保护红线划定区域、不同水功能区水环境质量、区域空气环境质量监测和数据库建设；水利部门牵头建立地下水监测网络，负责行洪通道与水功能区划定、地表与地下水资源开发利用量测算、水资源三条红线落实情况、土壤侵蚀监测、农村饮用水水源地与河流断面水质监测和数据库建设；住建部门负责建设用地的审核与监测、城市河流黑臭水体的监测与治理，城市饮用水水源地水质监测，建立相应数据库；林业部门负责土地荒漠化与土地沙化监测，自然保护区、森林公园、湿地公园范围划定监测和数据库建设；农业部门负责开展耕地质量监测和数据库建设；畜牧部门负责统计各类牲畜在草原牧区的放牧数量和农区的舍饲圈养数量，建立健全草原监测制度，开展草畜平衡监测和数据库建设，重点监测各类草场的面积、产草量；统计部门负责做好相关数据统计工作。各县市人民政府和州直相关部门要分别建立相应数据库，规范监测、调查、普查、统计等分类和技术标准，建立分布式数据信息协同服务体系，及时接收实时监测数据，加强历史数据规范化加工和实时数据标准化采集，并对所辖区域对应部门的监测和数据库建设工作进行指导、检查和监督。

整合集成自治州、各县市有关部门监测数据，建设数据实时共享和动态更新的资源环境承载能力监测预警数据库，搭建资源环境承载能力监测预警智能分析与动态可视化平台，实现资源环境承载能力的综合监管、动态评估与决策支持。（责任单位：各县市人民政府、赛里木湖风景名胜区管委会、五台工业园区< 湖北工业园>管委会，州国土资源局、环保局、水利局、住建局、林业局、农业局、畜牧兽医局、统计局）

㈢ 建立一体化监测预警评价机制。自治州发改委要运用资源环境承载能力监测预警信息技术平台，结合我州地理国情监测，每5年开展一次全州性资源环境承载能力评价，每年开展一次临界超载地区评价，实时开展超载地区评价，动态了解和监测预警资源环境承载能力变化情况。建立资源环境承载能力评价的部门合作机制，环保部门开展大气、水环境及生态评价；水利部门开展水资源评价；住建部门开展城市河流黑臭水体评价；农业部门开展种植业地区耕地质量评价；畜牧部门负责牧业地区草畜平衡评价。

资源环境承载能力监测预警各单项评价结论要与综合评价结论以及其他相关单项评价结论协同校验后确定；综合评价结论要根据各类评价要素及其权重综合集成得出，并经有关部门共同协商达成一致确定。各县市行政区资源环境承载能力监测预警评价结论，要与自治州评价结论进行纵向会商、彼此校验，完善指标和阈值设计，准确解析超载成因，科学设计限制性和鼓励性配套措施，增强监测预警的有效性和精准性。（责任单位：州发改委、环保局、水利局、住建局、农业局、畜牧兽医局）

㈣ 建立监测预警评价结论统筹应用机制。严格落实主体功能区战略，按照“多规合一”的要求，编制各类发展规划和空间规划，要先行开展资源环境承载能力评价，根据监测预警评价结论，依据不同类型功能区开发强度管控和用途管控要求，科学确定规划目标任务和政策措施，合理调整优化产业规模和布局，引导各类市场主体按照资源环境承载能力谋划发展。研究建立对超载地区的预警提醒、监督考核和责任追究等机制，组织部门要将资源环境承载能力监测预警评价结论纳入领导干部绩效考核体系，审计部门要将资源环境承载能力变化状况纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。（责任单位：州发改委，州党委组织部，州审计局）

㈤ 建立政府与社会协同监督机制。各相关部门在自治州、各县市人民政府的领导下负责资源环境承载能力相关数据的监测、数据库建设工作，依据区域资源环境承载能力的评价结果，审批各项新建、改建和扩建项目，并依法依规对影响资源环境承载能力的项目建设进行制止、上报、查处和通报。开展资源环境能力监测预警评价、超载地区资源环境治理等，要主动接受社会监督，发挥媒体、公益组织和志愿者作用，畅通监督举报渠道，鼓励公众举报资源环境破坏行为，营造全社会齐抓共管、协同监督的良好氛围。（责任单位：各县市人民政府、赛里木湖风景名胜区管委会、五台工业园区< 湖北工业园>管委会，州直有关部门）

六、保障机制

㈠ 加强组织领导。自治州发改委要加强对资源环境承载能力监测预警工作的统筹协调，按照国家、自治区统一要求做好监测预警数据库和信息技术平台建设、资源环境承载能力普查工作，综合评价结论、重大事项和主要成效等要及时向自治州党委、政府报告。各县市党委、政府要高度重视资源环境承载能力监测预警工作，建立主要领导负总责的协调机制，出台具体实施方案，制定实施限制性和激励性措施，强化监督执行，确保实施成效。

㈡ 细化配套政策。自治州有关部门要按照部门职能分工，按照国家、自治区要求制定单项监测能力建设方案，完善监测站网布设，加强数据信息共享。加快落实土地、财政、产业、投资等细化配套政策，明确具体措施和责任主体，切实发挥资源环境承载能力监测预警的引导约束作用。

㈢ 提升保障能力。建立专家人才库，组织开展技术交流培训，提升资源环境承载能力监测预警人才队伍专业化水平。建立资源环境承载能力监测预警经费保障机制，确保资源环境承载能力监测预警机制高效运转、发挥实效。

㈣ 强化宣传引导。建立资源环境承载能力监测预警政务互动平台，定期向社会发布资源环境承载能力监测预警信息，保障公众知情权、参与权、监督权。加大资源环境承载能力监测预警的宣传教育和科学普及力度，提高群众知晓率，积极引导社会各界广泛参与，形成监测预警合力。