全面推开“证照分离”改革 持续优化营商环境

--对《自治州全面推开“证照分离”改革工作方案》的解读

2019年2月19日，博州人民政府印发《关于印发自治州全面推开“证照分离”改革工作方案的通知》（博州政办发〔2019〕7号，以下简称《方案》），决定在全州范围内对第一批37项涉企行政审批事项，分别按照实行告知承诺、优化准入服务等两种方式，实施“证照分离”改革。

一、《方案》出台的背景

开展“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，释放企业创新创业活力，推进营商环境法治化、国际化、便利化的重要举措。习近平总书记高度重视营商环境建设，明确提出要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。李克强总理强调要深化“证照分离”改革，破解“准入不准营”问题。2015年，上海市提出在浦东新区试行“证照分离”改革，改革后营商环境有所改善的企业达到88%，办理许可事项更加便利的企业达到93%，有效降低了企业制度性交易成本，已经成为改善营商环境的有效举措。在试点基础上，2018年9月，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），决定在全国对106项行政许可事项进行改革。2018年10月，自治区人民政府印发《关于在全疆全面推开“证照分离”改革工作的通知》（新政发〔2018〕81号），决定自11月10日起，在全疆和全国同步推开“证照分离”改革。结合实际，博州人民政府制定了《自治州全面推开“证照分离”改革工作方案》。通过改革，进一步厘清政府与市场关系，加强事中事后综合监管、公正监管，进一步营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。

二、“证照分离”改革带来了的实惠

推开“证照分离”改革是建立在上海等地前期改革试点的基础上的，实践证明，“证照分离”改革是深化“放管服”改革，推进政府职能转变的重要抓手，在服务创新创业、转变政府职能、优化营商环境方面成效显著。一是市场活力有效激发，企业满意度大幅提升。对于实行告知承诺的事项，只要当事人承诺能够符合审批条件即可获得许可，可以更加放心大胆地去准备经营所需事项。对于优化准入服务的事项，企业也能对照更加透明的条件和标准准确预估能否获得审批，避免无效的投入。二是政府职能转变成效显著。改革把降低门槛后的方便送给了企业，把事中事后监管的挑战政府，带来的是政府部门审批模式的优化、监管手段的创新。三是企业营商环境得到优化。“证照分离”改革推动了地方“最多跑一次”、“就近服务”、“网上服务”、“一次办成”等公共服务创新。

三、《方案》的核心内容

《方案》明确“证照分离”改革必须坚持的三个基本原则：一是突出照后减证，能减尽减，能合则合。二是统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。三是实行放管结合，放管并重，宽进严管。从具体内容上看：

一是在改革方式上，《方案》明确按照“实行告知承诺、优化准入服务”两种方式实施“证照分离”改革。需要特别说明的是，对于“小餐饮、小食杂、食品小作坊的经营许可”，《方案》没有限定改革方式，而是要地方结合实际，从尽量方便群众、有利于群众就业的角度出发，坚持保障安全、卫生的原则，自主决定改革方式。

二是在改革事项上，《方案》是结合自治州实际，对第一批全区推行“证照分离”改革100项具体事项中属于自治州实施的37项具体事项实施“证照分离”改革。实行告知承诺的有电影放映单位设立审批等5项，有关部门对申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，当场办理审批；优化准入服务的有燃气经营许可证等31项，针对市场主体关心的突出问题，精简审批材料，提高登记审批效率。

四、《方案》明确了监管措施，确保不出现监管风险

“放管结合，放管并重，宽进严管”，是全面推开“证照分离”改革必须遵循的基本原则之一。根据《方案》精神做好审批和监管的有效衔接，监管环节后移，推动综合监管、公正监管，提高监管效能。

一是强化部门联动，实施协同监管。加强登记注册、行政审批、行业主管部门之间的协同监管，全面实施“双告知”工作，做好市场主体前段告知服务，并将相关信息推送给许可证办理部门，许可证办理部门要及时确认并做好后续跟踪工作。通过市场监管信息平台归集各部门在履职过程中产生的行政许可、监督检查、行政处罚、黑名单及其他依法应当公示的企业信息，实现部门间信息实时传递和无障碍交换。二是完善“双随机、一公开”抽查机制，实施分类监管。全面建立健全“双随机、一公开”抽查机制，制定并公布“双随机”抽查事项清单，随机抽查结果归入市场主体的社会信用记录。对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情形的市场主体，应增加抽查频次，加大检查力度。三是强化信用监管，实施联合惩戒。制定诚信档案管理办法，落实企业年度报告公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度。建立部门间联合惩戒合作备忘录，建立健全信息沟通共享机制和案件协查移送机制，对市场主体实施惩戒的信息实现部门间实时共享。按照守信激励、失信惩戒的原则，对守信主体予以支持和激励，使失信者“一处失信、处处受限”。四是强化预警纠偏，实施风险防范。要加强对市场行为的跟踪监测分析，通过分析研判、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫、窗口指导等手段，及时发现问题，纠正问题。五是强化多元主体参与，实施社会监督。充分发挥行业协会、商会及行业专业服务机构在监管中的作用，探索建立社会监督主体清单。

五、把握好“证照分离”改革与“多证合一”改革的关系

“证照分离”改革是“先照后证”改革的深化和完善，对涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外的事项，将许可类的“证”分别采用适当管理方式分离出来，突出照后减证，能减尽减、能合则合，尽可能减少审批发证，有效区分“照”“证”功能，着力破解“准入不准营”难题。

“多证合一”改革以减少涉企登记、备案等非行政许可类事项为主要方式，以信息共享为主要手段，着力解决“信息多跑路，群众少跑腿”的问题，努力实现“最多跑一次”“一次就办成”。“证照分离”改革，“分”的是行政审批事项，突出法律性质“分”，办理环节“分”，管理方式“分”，通过分类管理，最大限度破解“办照容易办证难”和“准入不准营”问题。“多证合一”改革，“合”的是非行政审批事项，突出证照载体“合”，办理环节“合”，企业信息“合”，通过逐步取消事项，减少企业办事制度性成本。

下一步，我们将统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。在推动“证照分离”改革对涉企行政审批事项全覆盖的同时，对于改革后属于信息采集、记载公示、管理备查的事项，原则上要通过“多证合一”改革及时整合到营业执照上，实现市场主体“一照一码走天下”。

最后要落实好保障措施。《方案》要求，各县市人民政府和涉及“证照分离”改革的相关部门要对照《第一批自治州全面推开“证照分离”改革的具体事项表（共37项）》逐项制定出台“实行告知承诺、优化准入服务”的监管标准、监管方式和监管措施，报送州市场监督管理局汇总后对外公示。